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Expertise administrative
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La spécificité de l'expertise administrative (*)
Au niveau des juridictionsLe secteur administratif comme celui du judiciaire est organisé en trois niveaux.
La Cour de Cassation au sommet de l’ordre judiciaire, ne juge pas le fond des affaires qui lui sont soumises mais vérifie que le droit a été respecté par les juridictions de premier et de second degré.
La Cour d’Appel réexamine les affaires déjà jugées par une juridiction de premier degré
On distingue différentes juridictions de premier degré parmi lesquelles, pour le civil le Tribunal de Grande Instance, le Tribunal d’Instance, le Tribunal de Commerce, le Conseil des prud'hommes, … et pour le Pénal, le Tribunal de police, le Tribunal correctionnel, la Cour d’Assises, …
Pour les juridictions administratives, le Conseil d’État est à la fois conseil du Gouvernement et juridiction suprême. Il se situe en premier ressort dans les cas de recours pour excès de pouvoir contre les décrets et les ordonnances du pouvoir. Il est aussi juge d’appel de droit commun dans des cas très particuliers. Enfin, le Conseil d’État est la juridiction de cassation, pour des recours contre les décisions des autres juridictions administratives
La Cour Administrative d’Appel réexamine une affaire déjà jugée par une juridiction administrative de premier degré.
Pour les juridictions de premier degré, il y a bien entendu le Tribunal Administratif qui juge les litiges concernant la puissance publique (Administration, Entreprises publiques, Collectivité locale…). Mais il y a aussi d’autres juridictions administratives de premier degré pour les pensions civiles et militaires ou l’aide sociale.
En 2003, on comptait 7 Cours Administratives d’Appel et 32 Tribunaux Administratifs.
Au niveau des textes Pour l’expertise judiciaire, le Nouveau Code de Procédure Civile comporte un chapitre V, intitulé "Mesures d’instruction exécutées par un technicien" et comprenant 52 articles dont 38 applicables à l’expertise dans 4 sections :
Section I – Dispositions communes : Articles 232 à 248
Section II – Les constatations : Articles 249 à 255
Section III – La consultation : Articles 256 à 262
Section IV – L’expertise : Articles 263 à 284
Pour l’expertise administrative, le Code Administratif (mis à jour du 15 août 2001) comporte pour le contentieux administratif, 16 articles répartis dans 2 livres et dont 14 sont applicables à l’expertise.
Livre V : Le référé - Titre III : Le juge des référés ordonnant un constat ou une mesure d’instruction
Chapitre Premier : Le constat : R. 531-1
Chapitre II – Le référé instruction : R. 532-1
Livre VI : L’instruction -Titre III : Les différents moyens d’investigation
Chapitre Premier : L’expertise : R. 621-1
Section I : Nombre et désignation des experts : R. 621-2 à 621-6
Section II : Opérations d’expertise : R. 621-7 à 621-8
Section III : Rapport d’expertise : R. 621-9 à 621-10
Section IV : Frais d’expertise : R. 621-11 à 621-14
À ces articles, il faudrait aussi ajouter ceux qui sont relatifs au Livre des Procédures Fiscales (R 200-1 à R 200-12 et R 207-1).
Ce recensement révèle une différence notable dans le nombre des articles à la disposition des magistrats des deux ordres.
En outre, il convient aussi de souligner l’importance de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales qui a été signée en 1950 au Conseil de l’Europe et qui a été ratifiée par la France en 1974. Son article 6 - 1 précise que :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi qui décidera soit des contestations sur les droits et obligations de caractère civil, soit du bien fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle … »
Au niveau de l’organisation interne des juridictionsLe service du contrôle des expertises, appelé aussi service du suivi des mesures d’instruction est une structure courante dans les juridictions judiciaires.
Elle a en charge la conservation des sommes consignées par les parties pour la rémunération de l’expert et le suivi des mesures d’instruction.
Elle effectue notamment des relances systématiques des experts dès l’échéance du délai fixé pour le dépôt du rapport.
Cette structure n’existe pas dans les juridictions administratives qui à défaut de consignation, autorisent l’allocation provisionnelle pour permettre à l’expert de faire face aux frais d’expertise. Mais dans le cas d’expertise très lourde, il est tout à fait possible au Président d’une juridiction administrative d’ordonner aux parties d’avancer des sommes et d’instaurer un système de consignation sur un compte bancaire.
Les juridictions administratives n’appliquent pas non plus un suivi constant des expertises, par des relances systématiques dès le délai du dépôt de rapport dépassé.
Par contre, les greffes des juridictions administratives se chargent de diffuser vers les parties les décisions comme le rapport d’expertise déposé par l’expert. Ce qui n’est pas le cas avec les services du contrôle des expertises des juridictions judiciaires.
Au niveau des opérations d’expertiseLe sermentUne première différence concerne le serment de l’expert qui, pour la juridiction administrative, doit être prêté à chaque expertise.
R 621- 3 : « Le greffier en chef ou, au Conseil d’État, le secrétaire du contentieux notifie dans les dix jours à l’expert ou aux experts la décision qui les commet et fixe l’objet de leur mission. Il annexe à celle-ci la formule du serment que le ou les experts prêteront par écrit et déposeront au greffe dans les trois jours pour être joint au dossier de l’affaire. »
En judiciaire, l’expert n’est soumis qu’à un unique serment oral lors de son inscription sur la liste des experts près la Cour d’Appel. Par contre, lorsqu’un technicien non inscrit sur une liste est commis expert par une juridiction judiciaire, il doit préalablement prêter un serment par écrit.
Le début des opérationsLes opérations d’expertise en judiciaire, ne commencent pas à la notification de l’ordonnance de nomination. L’expert doit attendre que les parties consignent la provision mise à leur charge.
Art 267 : « Dès le prononcé de la décision nommant l’expert, le secrétaire de la juridiction lui en notifie copie par lettre simple.
L’expert fait connaître sans délai son acceptation; il doit commencer les opérations d’expertise dès qu’il est averti que les parties ont consigné la provision mise à leur charge, ou le montant de première échéance dont la consignation a pu être assortie, à moins que le juge ne lui enjoigne d’entreprendre immédiatement ses opérations. »
En expertise administrative, l’équivalent de l’article 267 n’existe pas. La procédure de consignation n’est pas non plus prévue. Les opérations d’expertise n’ont aucune raison de ne pas débuter immédiatement.
L’allocation provisionnelleSi le montant de la rémunération de l’expert n’est déterminée qu’après le dépôt du rapport d’expertise, les deux juridictions ont prévu une procédure pour permettre à l’expert de disposer lors de ses opérations d’une avance sur sa rémunération.
R 621-12 : «Le président de la juridiction, après consultation du président de la formation de jugement, ou, au Conseil d’État, le président de la section du contentieux peut, soit au début de l’expertise, si la durée ou l’importance des opérations paraît le comporter, soit au cours de l’expertise ou après le dépôt du rapport et jusqu’à l’intervention du jugement sur le fond, accorder aux experts et aux sapiteurs, sur leur demande, une allocation provisionnelle à valoir sur le montant de leurs honoraires et débours.
Il précise la ou les parties qui devront verser ces allocations. Sa décision ne peut faire l’objet d’aucun recours. »
Art 280 : « L’expert qui justifie avoir fait des avances peut être autorisé à prélever un acompte sur la somme consignée. »
En expertise administrative, l’expert dispose ainsi de la procédure de l’allocation provisionnelle et en judiciaire de l’acompte sur la somme consignée.
Mais dans le cas de refus d’honorer l’allocation provisionnelle, les opérations d’expertise administrative doivent-elles pour autant se poursuivre ? La réponse est affirmative du fait du statut de l’expert devant la juridiction.
Le statut de l’expertEn effet, en judiciaire, l’expert joue le rôle d’un prestataire de service à qui est confiée une mission d’expertise sous le contrôle du juge. Il n’est pas considéré comme l’auxiliaire du Service Public de la Justice mais comme l’auxiliaire du juge avec toutes les conséquences qui en découlent en termes de responsabilité.
Si l’expert commet une faute dans le cadre de ses opérations d’expertise, l’action en responsabilité est dirigée contre lui.
Si l’expert subit des dommages dans l’exercice de sa mission, il n’est couvert que s’il a souscrit une police d’assurance.
Si la partie en charge de la taxe refuse de la payer après le dépôt du rapport, l’expert en fait son affaire. Il peut faire notamment appel à un Huissier de justice pour faire respecter l’ordonnance de taxe accompagnée de son exécutoire.
Par contre, l’expert commis par une juridiction administrative a un statut de collaborateur du Service Public de la Justice. L’État peut ainsi, le cas échéant, se substituer à une partie défaillante ou supporter les conséquences d’une faute non détachable de la mission d’expertise. Différents arrêts confirment cette situation et notamment :
Arrêt du Conseil d’État du 26/02/1971 (Arrêt ARAGON) : « Considérant toutefois, que dans le cas où cette partie est insolvable l’expert subit, pour avoir participé au fonctionnement du Service Public de la Justice administrative, un préjudice qui résulte de l’impossibilité où il se trouve d’obtenir le paiement de ses honoraires; que, lorsque l’expert, malgré ses diligences, n’a pu obtenir ce paiement de la partie que le Tribunal a condamnée à supporter les dépens, l’État responsable du fonctionnement du Service Public de la Justice Administrative, doit se substituer au débiteur principal des dépens pour le paiement de ses honoraires et supporter à titre subsidiaire la charge et l’insolvabilité de ce débiteur »
Arrêt de la Cour Administrative de Douai du 27/07/2001 : « Considérant que l’action de Monsieur DELIENCOURT met en cause le laboratoire dans l’exercice de la mission d’expertise ordonnée par le juge judiciaire dans le cadre du Service Public de la Justice incombant à l’État, que seule la responsabilité de l’État pourrait être recherchée pour les fautes qui auraient été commises à l’occasion de ladite expertise; que dès lors, les conclusions de la demande de Monsieur DELIENCOURT devant le Tribunal Administratif d’Amiens, dirigées contre le Département de la Somme, étaient mal dirigées et, par suite, irrecevables ».
Ainsi, lors d’une expertise administrative, l’expert est un collaborateur occasionnel du Service Public de la Justice avec toutes les conséquences qui en découlent en termes de responsabilité.
Dès lors si l’expert commet une faute non détachable de sa mission dans le cadre de ses opérations d’expertise, l’action en responsabilité devrait être dirigée non contre l’expert mais contre l’État, responsable du fonctionnement du Service Public de la Justice Administrative.
Si l’expert subit des dommages dans l’exercice de sa mission, la responsabilité de l’État devrait être aussi engagée.
Enfin si une partie en charge de la taxe de rémunération de l’expert est dans l’incapacité ou refuse de la payer après le dépôt du rapport, l’expert devrait se tourner vers l’État qui est responsable du fonctionnement du Service Public de la Justice Administrative. Il faudra après avoir préalablement épuisé les moyens à sa disposition, qu’il s’adresse au Conseil d’État, au Service des Tribunaux Administratifs et des Cours Administratives d’Appel, Secrétariat Général – Bureau Gestion Financière, pour demander que l’état se substitue au débiteur défaillant. La substitution finira par se produire mais après quelque temps.
Toutefois, il convient de relever le cas particulier des expertises médicales dont le coût est relativement faible au regard du coût des diligences que l’expert devra déployer préalablement à la saisine du Conseil d’État.
Le cas des expertises portant sur l’estimation des travaux de remise en état ou de nature à mettre un terme aux désordres pose aussi quelques problèmes aux experts qui sont confrontés à des positions apparemment contradictoires entre les juridictions administratives et judiciaires.
En judiciaire, l’expert est confronté au discours suivant : "Vous n’êtes pas nommé pour intervenir comme maître d’œuvre. Vous devez vous adresser aux parties pour procéder aux études préalables, collecter les devis et vous les communiquer". L’expert donne son avis sur le thème de réfection, après débat contradictoire et le précise sur les estimations soumises contradictoirement. En conformité avec le discours qui lui est tenu, l’expert se tourne vers les parties. Et dans le cas de difficultés, il tire les conséquences de la carence d’une partie.
En administratif, le Tribunal veut être informé de l’avis de l’expert sur l’estimation de l’indemnité éventuelle et de son imputation.
L’extension de missionLors des opérations d’expertise, la mission peut être étendue. En judiciaire, l’article 245 du NCPC précise :
« Le juge peut toujours inviter le technicien à compléter, préciser ou expliquer, soit par écrit, soit à l’audience, ses constatations ou ses conclusions.
Le technicien peut à tout moment demander au juge de l’entendre
Le juge ne peut, sans avoir préalablement recueilli les observations du technicien commis, étendre la mission de celui-ci ou confier une mission complémentaire à un autre technicien. »
Cette situation conduit le juge judiciaire dans certains cas à convoquer les parties en présence de l’expert pour les entendre avant d’étendre la mission.
Le code administratif ne comporte pas d’article analogue pour l’extension de la mission. L’expert n’est pas tenu de donner son avis et le juge administratif ne suit pas la même démarche.
L’intervention du juge Lorsque l’expert est confronté à des difficultés pour obtenir des pièces lors d’une expertise judiciaire, il a la possibilité de s’adresser au juge en se référant à l’article 275 du NCPC.
Art 275 : « Les parties doivent remettre sans délai à l’expert tous les documents que celui-ci estime nécessaires à l’accomplissement de sa mission.
En cas de carence des parties, l’expert en informe le juge qui peut ordonner la production des documents, s’il y a lieu sous astreinte, ou bien le cas échéant, l’autoriser à passer outre ou à déposer son rapport en l’état. »
Cette injonction qui peut s’accompagner d’astreintes financières par jour de retard dans la production des pièces, n’existe pas du côté de la juridiction administrative. Ceci peut aboutir à des situations de blocage lorsque que par exemple le requérant n’est pas le vrai demandeur. S’il n’a pas intérêt à produire des pièces, il cherchera à gagner du temps et à faire perdurer l’expertise, …
En judiciaire, le juge en charge du contrôle des expertises est souvent appelé à l’aide.
En administratif, l’expert peut toujours saisir le juge qui généralement lui répond. Mais le juge administratif ne s’adressera pas aux parties. L’expert pourra utiliser le courrier au juge pour pousser les parties à agir. Et en cas de blocage persistant, l’expert n’aura d’autre choix que de produire un rapport de carence.
Mais il arrive aussi que le Président d’un Tribunal Administratif prenne sur lui d’intervenir directement pour inciter les parties à produire des pièces ou à participer à une réunion.
Le sapiteurL’adjonction d’un autre technicien peut se révéler nécessaire lors des opérations d’expertise. Elle est prévue dans les deux juridictions.
Art 278 : « L’expert peut prendre l’initiative de recueillir l’avis d’un autre technicien, mais seulement dans une spécialité distincte de la sienne. »
Dans l’absolu, l’expert n’a pas à en référer au juge, mais il vaut mieux l’informer préalablement. Dans certaines juridictions judiciaires, le juge en charge du suivi des mesures d’instruction tient à désigner ce technicien.
En administratif, l’adjonction d’un tel technicien doit faire l’objet d’une autorisation préalable.
R 621-2 : « Il n’est commis qu’un seul expert à moins que …
Lorsqu’il apparaît à un expert qu’il est nécessaire de faire appel au concours d’un ou de plusieurs sapiteurs pour l’éclairer sur un point particulier, il doit préalablement solliciter l’autorisation du président du tribunal administratif ou de la cour administrative d’appel ou, au Conseil d’État, du président de la section du contentieux. La décision est insusceptible d’appel. »
Le respect des délais Il appartient à l’expert devant toutes les juridictions de veiller au respect du délai imparti par le juge pour la production du rapport d’expertise.
Il doit veiller, avec l’accord des parties, à solliciter un délai raisonnable qui lui sera accordé par une décision du Juge et éventuellement prolongé à sa demande légitimée.
En cas de carence des parties, il doit en rendre compte au juge qui apprécie si un délai supplémentaire doit être accordé, en particulier pour permettre le respect du contradictoire.
La conciliationEn judiciaire, il est précisé dans le NCPC :
Art 240 : « Le juge ne peut donner au technicien mission de concilier les parties»
Mais rien ne semble interdire à l’expert, arrivé à un certain stade de ses opérations d’expertise, de suggérer la conciliation et si les parties le souhaitent de se retirer de la réunion pour les laisser trouver un accord. Si l’expert n’a pas à concilier les parties rien ne lui interdit de favoriser la conciliation en produisant une note de synthèse ou un pré-rapport avant de déposer son rapport final. Il faut bien reconnaître que les magistrats des juridictions judiciaires apprécient de recevoir un protocole d’accord des parties.
En expertise administrative, l’exécution d’un protocole d’accord qui engage une dépense publique, est subordonnée au contrôle du payeur comptable des organismes publics. Ce dernier peut refuser de payer sans injonction écrite de son ordonnateur. Dans les faits, il n’est pas assuré qu’un protocole d’accord signé par les parties pourra être exécuté. Ainsi, dans le but de respecter le délai imparti pour le dépôt du rapport, il appartiendra aux parties de régulariser une transaction au vu du rapport de l’expert. Cette régularisation peut être rapide si toutes les parties en conviennent et si la dépense est mise à la charge de personnes privées
En outre, le rapport de l’expert permet d’apprécier le travail effectué et de fixer le montant de l’allocation provisionnelle comme de la taxation. Sans rapport d’expertise, l’expert pourrait avoir du mal à justifier devant une juridiction administrative le montant de ses honoraires.
Sur la question de la conciliation, un arrêt du Conseil d’État du 6 décembre 2002 prévoit une procédure d’homologation des protocoles d’accord par le juge administratif.
Ces quelques remarques montrent que de nombreuses différences existent entre les procédures expertales administratives et judiciaires. Elles résultent du nombre restreint d’articles relatifs à l’expertise dans le Code Administratif comparé à celui du Nouveau Code de Procédure Civile. Cette situation laisse en fait aux Présidents des juridictions administratives, une marge de manœuvre qui fait que les procédures expertales et les relations entre le juge et l’expert peuvent varier d’une juridiction à l’autre.
(*) Compagnie des Experts près les Cours Administratives d'Appel de Paris et de Versailles (2003).
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Dernière mise à jour : ( 05-11-2009 )
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Constats et Saisies Informatiques
« Confidentialité et Contradictoire »
Prochains événements
Lundi 12 avril 2010
16:00-18h30, CncejComité Directeur
Mardi 13 avril 2010
9:00-12:15, Cour d'Appel de Paris
Assemblée Générale Mixte (AGM)
Mardi 13 avril 2010
12:15-12h30, Cour d'Appel de Paris Comité Directeur
Mardi 13 avril 2010
14:30-18:00, Cour d'Appel de Paris Colloque
La preuve numérique à l'épreuve du litige
Quand l'information numérique fait la preuve
Mardi 22 juin 2010
16:00-18:30, Cncej Comité Directeur
Mercredi 23 juin 2010
8:30-18:00, CNCEJ
Journée technique
Les terminaux mobiles dans l'expertise
Mardi 28 septembre 2010
16:00-18:30, Cncej Comité Directeur
Mercredi 29 septembre 2010
8:30-18:00, Cncej Journée technique
Dématérialisation
Mardi 14 décembre 2010
16:00-18:30, Cncej Comité Directeur
Mercredi 15 décembre 2010
8:30-18:00, Cncej Journée technique
Infogérance
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10, rue du Débarcadère 75017 Paris
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